Comprendre la décision n° 7/C/2026 du Conseil constitutionnel
Le Conseil constitutionnel, dans sa Séance du 25 août 2026 a jugé que la proposition de loi n° 36/26, qui voulait fixer par une loi ordinaire les règles applicables aux « crédits spéciaux », empiète sur un domaine réservé à un autre texte ou pouvoir, la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ; en conséquence, il déclare cette proposition de loi irrecevable, c’est-à-dire qu’elle ne peut pas être adoptée en l’état.
1. Le contexte : qui a saisi le Conseil, et pourquoi ?
L’Assemblée nationale examinait une proposition de loi n° 36/26 portant sur le régime juridique des « crédits spéciaux » une catégorie particulière de crédits budgétaires.
Le 18 août 2026, le Premier Ministre a saisi le Conseil constitutionnel d’un désaccord avec l’Assemblée nationale : selon lui, plusieurs dispositions de cette proposition de loi ne relèvent pas du domaine de la loi (celui que le Parlement peut réglementer), mais du domaine réglementaire, réservé au pouvoir exécutif (Président de la République, Premier Ministre, ministres). C’est ce qu’on appelle «Incompétence positive» lorsque le parlement dans sa mission de légiférer, a outrepassé ses prérogatives constitutionnelles.
Ce type de désaccord porte un nom en droit constitutionnel : un conflit de compétence entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif. C’est précisément ce que l’article 92 de la Constitution charge le Conseil constitutionnel de trancher en vertu de sa compétence et l’article 83 de la Constitution se charge de la procédure.
Pourquoi ce recours est-il recevable ?
L’article 83 de la Constitution permet au Premier Ministre, en cours de procédure législative, de contester le caractère « loi » d’un texte s’il estime qu’il relève en réalité du règlement. En cas de désaccord avec l’Assemblée nationale, c’est au Conseil constitutionnel de trancher, dans un délai de huit jours. La requête ayant été déposée dans les formes et délais prévus, le Conseil l’a jugée recevable.
2. Comprendre la vraie question posée au Conseil : « loi » ou « règlement » ?
Au Sénégal, comme dans plusieurs démocraties, tous les sujets ne peuvent pas être réglés par n’importe quel type de texte. La Constitution répartit les compétences normatives en deux grands domaines :
- Le domaine de la loi (article 67) : les sujets que seul le Parlement (Assemblée nationale) peut régler, par une loi votée en séance.
- Le domaine du règlement (article 76) : tous les autres sujets, que le pouvoir exécutif peut régler directement par décret ou arrêté, sans passer par le Parlement.
Pour les lois de finances en particulier (celles qui organisent les recettes et les dépenses de l’État), l’article 67, alinéa 3, de la Constitution prévoit une règle spéciale : elles doivent respecter « les conditions et les réserves prévues par une loi organique ». Cette loi organique, c’est la LOLF (loi organique relative aux lois de finances, n° 2020-07 du 26 février 2020), qui est en quelque sorte le « mode d’emploi » constitutionnel du budget de l’État.
Autrement dit : le Parlement ne peut pas, par une simple loi ordinaire, réinventer les règles budgétaires de l’État.
Ces règles-cadres appartiennent à la loi organique, et leurs modalités d’exécution concrètes (comment on engage une dépense, comment on la paie, comment on la contrôle) relèvent, elles, du pouvoir réglementaire.
Que sont les « crédits spéciaux » ?
Sans entrer dans le détail technique, les crédits spéciaux sont une catégorie particulière de crédits budgétaires, soumis à des règles d’exécution et de contrôle qui peuvent déroger aux règles habituelles de la comptabilité publique. Le Règlement général sur la comptabilité publique évoque déjà cette notion et confie au pouvoir réglementaire la faculté d’en aménager les règles.
3. Ce que le Conseil constitutionnel a décidé
Le Conseil a examiné la proposition de loi n° 36/26 dans son ensemble, et pas seulement un article isolé. Il en tire trois conséquences de droit principaux :
a) La proposition de loi va au-delà d’une simple loi de finances.
Le Conseil relève que le texte ne se contente pas de créer une catégorie de crédits budgétaires et d’organiser son autorisation par le Parlement (ce qui serait normal). Il définit lui-même la notion de crédits spéciaux, en détermine l’objet et en fixe le régime juridique complet une opération que la Constitution réserve à la loi organique relative aux lois de finances, et non à une loi ordinaire.
b) Certains articles empiètent directement sur le pouvoir réglementaire.(incompétence positive).
Les articles 3 et 4 de la proposition de loi fixent des règles précises sur l’exécution des crédits spéciaux (engagement, liquidation, ordonnancement, paiement, justification, contrôle) et encadrent les dérogations possibles. Or ces matières relèvent, selon le décret n° 2020-978 du 23 avril 2020, d’une compétence que la loi organique a expressément déléguée au pouvoir réglementaire (donc au Gouvernement, pas au Parlement).
c) Le texte forme un tout indivisible : toute la proposition de loi tombe à l’eau.
Le Conseil aurait pu se limiter à retirer les seuls articles problématiques en usant de sa réserve d’interprétation. Mais il constate que l’article premier jugé irrégulier est indissociable du reste du texte : toutes les autres dispositions en découlent et n’ont pas d’existence autonome. Conséquence : ce n’est pas seulement tel ou tel article qui tombe, c’est l’ensemble de la proposition de loi qui est déclaré irrecevable.
Article 1er. – «La proposition de loi n° 36/26 relative au régime juridique des crédits spéciaux est déclarée irrecevable. »
4. Concrètement, qu’est-ce que cela change ?
- La proposition de loi n° 36/26 ne peut plus être adoptée ni promulguée en l’état : elle est bloquée.
- Les règles relatives aux crédits spéciaux continuent de faire valoir, comme avant cette décision, de la loi organique sur les finances (LOLF) et des textes réglementaires pris pour son application (décret n° 2020-978, Règlement général sur la comptabilité publique).
- Si le Gouvernement ou l’Assemblée nationale souhaitent modifier le régime des crédits spéciaux, il faudra emprunter la voie appropriée : une révision de la loi organique relative aux lois de finances pour ce qui touche au régime juridique de fond, et des textes réglementaires (décrets, arrêtés) pour les modalités d’exécution.
- La décision du Conseil constitutionnel est définitive et s’impose à tous les pouvoirs publics : elle ne peut faire l’objet d’aucun recours.
5. Analyse et avis de Justice Sans Frontière:
JSF salue cette décision, qui illustre le rôle du Conseil constitutionnel comme arbitre de la répartition des pouvoirs entre l’Exécutif et le Législatif, au bénéfice, in fine, de la rigueur budgétaire et de la bonne gouvernance des finances publiques.
- Un rappel utile de la hiérarchie des normes budgétaires : en réaffirmant que le régime des crédits spéciaux relève de la loi organique et du règlement, et non d’une loi ordinaire, le Conseil protège la cohérence, la lisibilité et le sécurité juridique de l’architecture des finances publiques telle que voulue par le Constituant. Une dispersion des règles budgétaires entre plusieurs textes de rang différent aurait fragilisé cette cohérence et le contrôle de l’exécution du budget de l’État.
- Une vigilance saine sur les crédits spéciaux : ces crédits, par nature dérogatoires aux règles ordinaires de la comptabilité publique, méritent une attention particulière de la société civile. Justice Sans Frontière encourage les autorités compétentes à emprunter les voies constitutionnellement appropriées de révision de la LOLF et actes réglementaires pour toute réforme de ce régime, dans un souci de transparence et de contrôle démocratique renforcé de ces crédits, qui échappent en partie aux procédures budgétaires classiques.
- Un signal de vigilance sur la qualité de la fabrique de la loi : cette irrecevabilité, qui frappe une proposition de loi dans son ensemble, invite le Parlement et le Gouvernement à mieux sécuriser, en amont, la conformité constitutionnelle des textes relatifs aux finances publiques, afin d’éviter des blocages procéduraux qui retardent des réformes potentiellement utiles.
- Un appel à la vigilance citoyenne : JSF invite les citoyens et la société civile à suivre avec attention les suites qui seront données à cette décision, notamment si une révision de la loi organique relative aux lois de finances est envisagée pour organiser autrement le régime des crédits spéciaux.
JSF continuera de suivre ce dossier et publiera toute mise à jour utile dès que de nouveaux développements interviendront.
Me El Amath THIAM, Juriste-Consultant, Président de JSF;
L’ Éducation Citoyenne pour une Justice Sans Frontières.
Add comment